Hoe twintig jaar stelselkeuzes ruimte gaven aan fraude, en wat dat kost
Deze long read behandelt zorgfraude niet als een reeks losse incidenten. Hij behandelt fraude als een effect van hoe het Nederlandse zorgstelsel is ingericht. Elke concrete bewering heeft een label: FEIT (met bron), AANNAME, SCHATTING of VISIE (de opvatting van Burgerplatform). De cijfers staan als datapoints en als kostenpost in de analyse van het zorgstelsel, ana:50.
1. Waarom het stelsel de vraag is
In het debat over zorgfraude staat meestal de fraudeur centraal: de zorgondernemer die uren declareert die nooit zijn gewerkt. Die fraudeurs bestaan. Maar de vraag die zelden wordt gesteld, is waarom het stelsel hen zo makkelijk binnenlaat, betaalt en laat doorgaan. De Algemene Rekenkamer stelde in 2022 vast dat de bestrijding van zorgfraude "niet of nauwelijks" werkt. Dat ligt volgens de Rekenkamer niet aan één organisatie, maar aan het samenspel van veel partijen in een "ingewikkeld stelsel van bekostiging en toezicht" (FEIT, src:164).
VISIE: wie zorgfraude wil verminderen, moet beginnen bij de plekken waar het stelsel ruimte laat. Dat is de bronaanpak. Eerst stoppen wat fraude mogelijk maakt, daarna pas opsporen en terugvorderen.
2. Hoe het stelsel werd ingericht
2006: gereguleerde marktwerking
Op 1 januari 2006 traden de Zorgverzekeringswet en de Wet toelating zorginstellingen in werking (FEIT, Staatsblad 2005, 649, src:2143). Sindsdien kopen concurrerende zorgverzekeraars de zorg in voor hun verzekerden. Aanbieders declareren bij die verzekeraars. De zorguitgaven stegen van 53,1 miljard euro in 2006 naar 120,2 miljard in 2025 (FEIT, CBS, dp:164 en dp:165, ana:50).
AANNAME: een systeem dat betaalt per geleverde prestatie, met veel inkopers en veel aanbieders, levert veel declaraties op. Die zijn niet allemaal te controleren. Achteraf controleren is duur, en wat niet wordt gecontroleerd, wordt meestal gewoon betaald.
2015: decentralisatie
Op 1 januari 2015 verviel de AWBZ. De Wet langdurige zorg, de Wmo 2015 en de Jeugdwet traden in werking (FEIT, src:2144). Gemeenten werden verantwoordelijk voor maatschappelijke ondersteuning, beschermd wonen en jeugdhulp. De wijkverpleging ging naar de Zorgverzekeringswet (FEIT, src:2144).
Zo kwamen er nieuwe inkopers bij: honderden gemeenten, naast de zorgkantoren voor de Wlz en de verzekeraars voor de Zvw. AANNAME: elke inkoper heeft een eigen contract, eigen voorwaarden en eigen controle. Een aanbieder die bij de ene inkoper wordt geweerd, kan bij een andere opnieuw beginnen.
Persoonsgebonden budget
Naast zorg in natura bestaat het pgb. Daarmee koopt de cliënt zelf zorg in. Volgens het kabinet is het pgb "niet altijd een bewuste keuze" van de cliënt. Het kan bovendien onderdeel zijn van geldstromen voor witwassen (FEIT, kst-28828-163, src:2137). Het tweede Programma Rechtmatige Zorg noemde het pgb als een van vijf kwetsbare onderwerpen (FEIT, src:164).
3. De gaten die het stelsel laat
Vijf structurele gaten komen telkens terug in de bronnen.
Geen uniforme toets aan de poort. Grote groepen aanbieders zijn eerder "vanwege andere belangen zoals administratieve lasten" uitgezonderd van standaard screening. Een uniforme norm bij toetreding ontbreekt (FEIT, src:2137). De Wet toetreding zorgaanbieders geldt sinds 1 januari 2022 (FEIT, src:2137). Per 1 juli 2025 is de eis van intern toezicht voor kleinere instellingen zelfs versoepeld, van meer dan 25 naar meer dan 50 zorgverleners (FEIT, src:2137).
Geen vergunningplicht in jeugdhulp en Wmo. De Wtza-vergunning geldt vooral voor instellingen in de Wlz en de Zvw (FEIT, src:2137). Juist wijkverpleging, jeugdzorg en beschermd wonen waren de drie sectoren in het Rekenkameronderzoek naar zaken met sterke fraudesignalen (FEIT, src:164).
Versnipperde inkoop. Fraudeurs werken vaak over domeinen en gemeenten heen (FEIT, src:2137). Organisaties wezen volgens de Rekenkamer naar elkaar en lieten zo signalen lopen (FEIT, src:164).
Privacyregels en gegevensdeling. De Rekenkamer noemt privacybescherming een "serieuze hindernis" voor de bestrijding. Het aantal signalen daalde door discussie over welke gegevens gedeeld mochten worden (FEIT, src:164). Een oud-minister van VWS zei op 25 oktober 2026 bij WNL dat een verzekeraar vanwege privacy niet mag vragen of zorg echt is geleverd (src:2139). Dat voorbeeld hebben wij niet in een primaire bron kunnen controleren (NIET GEVERIFIEERD). Sinds 1 januari 2025 regelt de Wet bevorderen samenwerking en rechtmatige zorg een deel van de gegevensdeling (FEIT, src:2137).
Het declaratiesysteem. Zorgverzekeraars wezen in 2010 tot en met 2016 bij controle vooraf elk jaar 2,0 tot 2,7 miljard euro aan declaraties af. Na controle achteraf vorderden ze 106 tot 485 miljoen terug (FEIT, src:2141). Dat zijn vooral fouten. Vastgestelde fraude was in dezelfde jaren 6 tot 19 miljoen per jaar (FEIT, dp:1874). De NZa maakt geen onderscheid tussen fraude en fouten, en de IGJ registreert zorgfraude niet (FEIT, src:164).
4. Wat we weten over de omvang
Niemand weet hoe groot zorgfraude is. De bandbreedte van wat wel bekend is:
- Vastgesteld: zorgverzekeraars stelden over 2022 ongeveer 36 miljoen euro aan fraude vast en vorderden dat terug (FEIT, dp:184, src:165).
- Geschat door de Rekenkamer: "ten minste enkele miljarden euro's aan frauduleuze declaraties" per jaar, een ruwe schatting op basis van Fenger e.a. 2018 (FEIT, dp:1873, src:164). Het onderzoek van Fenger hebben wij niet zelf gelezen.
- De vuistregel van 10 miljard: officieren van het Functioneel Parket rekenen met 10 procent van ongeveer 100 miljard euro aan zorguitgaven (src:2140). Het kabinet noemt dat een grove schatting zonder sluitende onderbouwing (FEIT, dp:1871, src:2137). Onderzoeken schatten 1 tot 10 procent fouten én fraude samen (FEIT, src:2138).
- 15 tot 20 miljard: dit bedrag noemde de oud-minister bij WNL (src:2139). Wij vonden er geen onderbouwing voor; het is een uitspraak.
SCHATTING: in de analyse van het zorgstelsel staat zorgfraude als kostenpost met een middenwaarde van minus 2 miljard euro per jaar. De bandbreedte loopt van minus 36 miljoen tot minus 10 miljard (ana:50). Het bedrag is niet opgeteld bij de andere posten, omdat het al in de zorguitgaven zit. Het verschil tussen wat wordt vastgesteld en wat wordt geschat, is een factor honderd. Dat laat vooral zien hoe weinig er wordt gemeten (VISIE).
5. Eerdere waarschuwingen en actieplannen
De aanpak van zorgfraude is niet nieuw. - Vanaf 2013: de minister van VWS neemt specifieke maatregelen tegen zorgfraude (FEIT, src:164). - Voorjaar 2015: het Strategisch Handhavingskader Zorg (FEIT, src:164). - 2015 tot 2018: het Programmaplan Rechtmatige Zorg, Aanpak van Fouten en Fraude (FEIT, src:164). - November 2016: het Informatieknooppunt Zorgfraude begint signalen te bundelen. Het ontving 447 signalen in 2016 en 675 in 2017 (FEIT, src:2141). - 2018 tot 2021: het tweede Programma Rechtmatige Zorg, met het doel de onrechtmatigheden "fors te verminderen" (FEIT, src:164).
In 2022 beoordeelde de Algemene Rekenkamer het resultaat. In de meeste van 14 zaken met sterke signalen deden de organisaties in de Taskforce Integriteit Zorg te weinig om vast te stellen of er fraude was. Als fraude wel werd aangetoond, stopte de fraudeur meestal niet. De Rekenkamer spreekt van een "zorgelijk gebrek aan daadkracht" (FEIT, src:164). Zij beveelt aan toezicht te houden op de inzet van IGJ, NZa en Arbeidsinspectie, sluitende afspraken te maken met Financiën en Justitie, en vast te leggen wie bij sterke signalen de regie neemt (FEIT, src:164).
VISIE: de plannen van 2013 tot en met 2021 richtten zich vooral op samenwerking, signalen en handhaving achteraf. De gaten in het stelsel zelf bleven grotendeels open.
6. Het pakket van 8 juni 2026
Op 8 juni 2026 stuurde de minister van Langdurige Zorg, Jeugd en Sport een versterkte aanpak naar de Kamer (FEIT, kst-28828-163, src:2137). Fraudebestrijding in de zorg valt onder haar portefeuille; minister van VWS is een ander kabinetslid (FEIT, src:2142). De hoofdlijnen:
- één toets voor alle nieuwe en herstartende aanbieders in Zvw, Wlz, jeugdhulp, Wmo en pgb, via een wetsvoorstel dat naar verwachting in 2028 naar de Kamer gaat;
- een uitbreiding van de Wtza-vergunningplicht, onder meer naar jeugdhulp en maatschappelijke ondersteuning;
- vaker en gerichter gebruik van de Wet Bibob, en meer fysieke controles bij nieuwe aanbieders vanaf 2027;
- regels voor gegevensdeling tijdens lopend fraudeonderzoek;
- meer capaciteit voor de Recherche Zorgfraude en het Functioneel Parket.
Het geld komt uit het Aanvullend Zorg- en Welzijnsakkoord: 10 miljoen euro vanaf 2027, oplopend tot 50 miljoen in 2030 (FEIT, dp:1875). Hogere strafmaxima staan niet in de brief. Over het pakket debatteerde de Kamercommissie op 24 september 2026. De uitkomst van dat debat hebben wij niet gecontroleerd (OPEN).
SCHATTING: 50 miljoen euro per jaar is 2,5 procent van de middenwaarde van 2 miljard aan fraude, en een half procent van de vuistregel van 10 miljard.
7. Bronaanpak: stopmaatregelen op systeemniveau
VISIE: de volgorde moet zijn: eerst de bron dichten, dan pas herstellen. Per maatregel staan hieronder het instrument, het bekende effect en de neveneffecten.
Eén toelatingsnorm voor alle domeinen. - Instrument: een vergunning voor elke aanbieder, met een integriteitstoets, een VOG en Bibob. - Effect: volgens het kabinet wordt opnieuw starten na eerdere overtredingen lastiger (src:2137). Gemeten is dat nog niet. - Neveneffect: administratieve lasten voor kleine aanbieders die wel te goeder trouw werken. Om die reden werden zij eerder uitgezonderd (FEIT, src:2137). - VISIE: de eerste stap hoeft niet tot 2028 te wachten. Te onderzoeken is of de bestaande Wtza-regels nu al strenger kunnen worden toegepast in de domeinen met de meeste signalen.
Eén register voor wie is geweerd. - Instrument: een register dat gemeenten, zorgkantoren en verzekeraars delen, zodat een geweerde aanbieder niet bij een andere inkoper opnieuw kan beginnen. - Effect: de Verzamelwet gegevensverwerking IV regelt deels dat CIBG, IGJ en NZa elkaar informeren over geweigerde of ingetrokken vergunningen (FEIT, src:2137). Een effectmeting is er niet. - Neveneffect: risico op onterechte registratie, dus er moeten bezwaarmogelijkheden komen (VISIE).
Controle of zorg echt is geleverd. - Instrument: verzekeraars, zorgkantoren en gemeenten mogen bij aanbieders en cliënten nagaan of gedeclareerde zorg is geleverd, met strikte doelbinding. - Effect: volgens het kabinet zijn met de Wbsrz hardnekkige knelpunten in de gegevensdeling opgelost (src:2137). Of dat genoeg is voor controle per declaratie, is NIET GEVERIFIEERD. - Neveneffect: een inbreuk op de privacy van cliënten (VISIE).
Een bewuste keuze voor het pgb. - Instrument: een gesprek over de pgb-keuze en controle van de geldstroom, onder meer via Suwinet, wat het kabinet verkent (FEIT, src:2137). - Effect: nog onbekend. - Neveneffect: minder keuzevrijheid voor budgethouders die het pgb wel goed gebruiken (VISIE).
Minder inkopers per aanbieder. - Instrument: regionale inkoop en één contractvorm per regio voor jeugdhulp en Wmo. - Effect: geen landelijke raming in euro van wat versnippering kost (FEIT, ana:3, dp:1256). - Neveneffect: minder lokale beleidsruimte voor gemeenten (VISIE).
Daarna herstel
Daarna volgen opsporen, vervolgen en terugvorderen. In 2024 dagvaardde het Functioneel Parket 70 van de 75 verdachten (FEIT, src:2138). Het kabinet vindt een motie om minstens 1 procent van het fraudebedrag terug te halen "ingewikkeld uitvoerbaar", omdat de omvang niet bekend is (FEIT, src:2137). Een claw-backregeling voor onterecht uitgekeerde winsten wordt verder uitgewerkt (FEIT, src:2137).
8. Wat Burgerplatform zou meten
VISIE: wie zorgfraude als systeemeffect ziet, meet het systeem: - per domein, het aandeel nieuwe aanbieders dat een integriteitstoets doorloopt; - hoeveel geweerde aanbieders onder een andere naam of bij een andere inkoper opnieuw starten; - hoeveel tijd er zit tussen een sterk signaal en ingrijpen; - vastgestelde fraude, apart van fouten, met een jaarlijkse steekproef die de werkelijke omvang schat; - per domein de kosten van controle, afgezet tegen wat ermee wordt voorkomen.
Pas met die cijfers kan de kostenpost in ana:50 van een bandbreedte met een factor honderd naar een onderbouwd bedrag. Pas dan wordt zichtbaar of het pakket van 2026 meer doet dan de aanpak die in 2022 "niet of nauwelijks" werkte.
Lees ook de korte versie: Zorgfraude: niemand weet hoe groot het is, wel waar het begint.